威胁或使用核武器的合法性咨询意见(案例1)

一,案例介绍

（1）咨询事项

1993年8月27日，世界卫生组织（下称WHO）总干事（Director-General）根据1993年5月14日世界卫生组织大会通过的第HWA46.40号决议，向国际法院递交了请求发表咨询意见的请求。该决议请求国际法院就下述问题发表咨询意见：

“考虑到核武器的使用所造成的对人类健康和环境的影响，一个国家在战争或武装冲突中使用核武器是否违反了其根据国际法包括WHO章程（WHO Constitution）在内所承担的义务？”

1993年9月3日，国际法院接受了WHO的请求，并于1996年7月8日做出了拒绝发表咨询意见的决定。

（2）法院咨询意见

国际法院首先要解决的问题就是在书面和口头评议阶段多个国家提出的自己应根据《国际法院规约》（下称规约）第65条第1款[1]的规定行使裁量权（discretionary）而拒绝发表意见的观点。这些由不同国家提出的观点主要有：[2]所提问题是一个政治问题（如澳大利亚，法国，英国的观点）；核武器是一种政治武器，其目的是为了威慑和安全（如法国，德国，俄罗斯的观点）；所提问题太抽象，因而不可能给予一个确定的回答（如美国，法国的观点）；所提问题没有目的与宗旨，因为国际法院即使发表咨询意见不能产生实际效果——其既不能被执行，也不能对拥有核武器的国家的政策产生影响（如澳大利亚，英国的观点）；国际法院如果发表了咨询意见却不能被国家遵循，这将削弱国际法院的权威——有核国家不会重视其意见（如澳大利亚的观点）；国际法院针对此而发表的咨询意见会干扰裁军谈判并影响其进程（如澳大利亚，法国，英国，美国的观点）；国际法院如果发表的是肯定的意见，其将会影响到威慑政策，而此政策对于维护世界稳定与和平是有重要作用的（如法国，俄罗斯，英国，美国的观点）；国际法院发表的观点无助于一个WHO成员国履行其章程义务（如英国的观点）等。对此，国际法院指出，根据规约第65条行使自由裁量权而拒绝发表咨询意见必须建立在自己对相关请求具有管辖权的基础上；如果自己对有关请求本身没有管辖权，基于规约第65条第1款而具有的裁量权就不得行使。[3]因此，国际法院接下来就必须回答自己对WHO的请求是否具有管辖权这个问题。

国际法院指出，根据联合国宪章第96条第2款的规定，[4]联合国的一个专门机关要请求发表咨询意见，正如其在以前的司法活动中所指出的[5]，其必须符合三个条件：（1）该机关必须根据宪章的规定得到适当的授权；（2）所提出的问题必须是一个法律问题；（3）该机关所提问题必须是在其活动范围之内。[6]这三个条件是自己具有管辖权的基础。然后，国际法院即围绕这三个条件展开分析和推理。

就第一个条件而言，WHO的请求无疑是没有任何问题的。WHO章程第76条规定，“根据联合国大会的授权或者本组织与联合国签订的有关协议，本组织有权就在本组织职权范围内（within the competence of the organization）的任何法律问题请求国际法院发表咨询意见。”1948年7月10日，WHO与联合国签订了授权协定，在该协定中，联合国授予WHO就其活动范围内（within the scope of its competence）除涉及WHO与联合国或其他专门机关间双边关系外的任何法律问题向国际法院请求发表咨询意见的权利。这样，WHO以组织章程和授权协定为基础，就具有了请求国际法院发表咨询意见的权利。

就第二个条件而言，针对某些国家提出了WHO所提问题具有高度的政治性，其具有政治动机，国际法院因而应该拒绝发表咨询意见的观点，国际法院坚持了自己以前的有关实践。国际法院早在1980年围绕WHO与埃及1951年协定所发表的咨询意见中就曾指出，“事实上，当对一个问题的政治考虑是非常重要的时，在此情势下，一个国际组织就更有必要就适用于该争议问题的法律原则请求国际法院发表咨询意见，特别时当这一争论涉及到其章程的解释时。”[7]“一个问题，如果是用法律用语提出，是属于国际法范围内的问题……所提问题就性质而言可以根据法律进行答复……那么，这样一个问题就具有法律性。”[8]就WHO所提问题而言，尽管其具有政治性，此种政治性却不足以掩盖其作为一个法律问题的性质，也不足以阻止国际法院基于规约授予的权利而发表咨询意见。[9]该问题要求国际法院根据法律来确定国家的义务，并评估国家的有关行为是否与其所承担的义务相一致，然后根据法律给予该问题一个答案。[10]所以，其是一个法律问题。

接下来，国际法院就第三个条件着重进行了分析。国际法院首先注意到了WHO章程第76条规定的“在职权范围内”（within the competence）和1948年WHO与联合国签订的协定所规定的“在WHO职权活动范围内”（within the scope of the WHO’s competence）之间的细微差别，但认为这种差别对于分析问题而言可以忽略。[11]

为了确定一个国际组织的职权范围，国际法院认为有必要分析组织章程。国际组织章程是一多边公约，因此，对其的分析就应该适用条约解释的有关规则。另一方面，正如国际法院在以前的场合曾经指出过的[12]，这样的条约具有特殊性，其目的在于创立一个具有独立性的法律主体，缔约国授予了其实现共同目标的任务。这类条约，一方面其是公约，另一方面其也是组织章程。当解释这类条约时，其据以建立的组织的本质，缔约国设立组织的目的，为履行其功能所必要的效果，以及其本身的实践等，都是必须考虑的因素。[13]

国际法院指出，WHO的职能见于其章程第2条共22项之多，但没有一项与危害人类健康活动的合法性有关；WHO也没有任何一项职能依赖于其在必须采取行动时所处情势的合法性。况且，章程的第2条引言规定，WHO履行其职能“以达到其目的”，而其目的，根据章程第1条的规定，是“使全体人类的健康水平尽可能得到提高”。就章程序言而言，其罗列了成员国的系列信念，诸如“促进所有人类的幸福，和谐和安全”，“使所有人类享受最高的健康标准是基本人权之一”，“人类的健康是获致和平与安全的根本”等。国际法院认为，根据其通常含义，按照上下文并参照WHO章程的目的与宗旨，以及嗣后惯例，章程第2条应被解释为：其授权WHO处理因使用核武器或其他危险活动而对人类健康造成的影响，在核武器使用或危险活动发生时采取预防措施以保护人类健康。

国际法院接着指出，然而，WHO所请求的问题却并不是针对使用核武器对健康造成的影响，而是从对人类健康和环境的影响这个角度，针对使用核武器的合法性问题。国际法院认为，无论此种影响如何，WHO处理其的能力并不取决于导致此影响的行为的合法性。因此，就不能认为第2条授予WHO具有致力于使用核武器的合法性的权能，相应地也有将此问题提交给国际法院的权能。[14]

国际法院指出，引起人类健康恶化的原因是多方面的；这些原因的合法或非法与WHO必须采取相应措施来消除其影响是根本不相干的。特别地，使用核武器的合法或非法决不会对为防止或消除其对健康等的不利影响而采取的特定措施产生决定性影响。不论核武器的使用是合法还是非法，其对人类健康产生的影响都是一样的。可能的是，使用核武器可能会严重地影响到WHO实际权能的行使，如其不能进入被核武器所污染的区域，因而不能提供必要的服务，但并不能由此而得出结论，认为其符合《联合国宪章》第96条第2款所称的“组织的活动范围”。WHO所提问题中所说的使用核武器对人类健康和环境的影响会经常发生，但却并不能使问题处于其职权范围之内。[15]

国际法院进一步指出，国际组织作为国际法主体，其并不能像国家一样拥有全面的权能，相反，其必须受制于“专业性原则”（principle of speciality）。也就是说，创立国授予了一组织以权力，这些权力的行使必须受到以促进共同利益为目的的职能所限制。国际组织所具有的权力一般在其组织文件中得到明文规定。然而，参与国际事务的必要性要求，为了实现组织的目的，国际组织就有必要拥有一些辅助性权力，而这些权力并没有被规定于其组织文件中。这种由国际组织行使的权力被称作“隐含权力”（implied power），已经为国际社会的成员普遍接受。然而，国际法院认为，即使从核武器所造成的对人类健康与环境的影响的角度来看，如果承认WHO有提出核武器的合法性问题，实际上就等同于对“专业性原则”的忽视，因为根据成员国所赋予WHO的宗旨，这样一种权能并不能被认为暗含于其章程中。[16]

另外，WHO是一类特殊的国际组织。其章程序言及第69条的规定，“本组织应根据《联合国宪章》第57条的规定，作为一个专门机关与联合国建立关系。”根据《联合国宪章》第57条[17]，第58条[18]以及第63条[19]的规定，其显然建立了以联合国为基础的一个“体系”。在这个体系内，联合国与各具有独立性和互补性的国际组织建立了关系，其中，联合国享有全部权力（powers of general scope），而其他国际组织只享有部分权力（sectorial powers）。属于“联合国体系”的一个国际组织在行使其职权时，其必须以与联合国协调的方式来行使。在1948年联合国与WHO缔结的协定中，第1条特别强调，“联合国认识到世界卫生组织作为一个专门机关，其有责任根据组织章程，为实现章程中所载的目的而采取适当的行动措施。”因此，在对WHO的章程进行解释时，不仅要考虑到“专业性原则”，同时也要考虑到为《联合国宪章》所构建的整个逻辑体系。虽然根据《联合国宪章》第57条的规定，WHO享有“广大的国际责任”，这些责任仍然有必要受到“公共健康”的限制，并且，其在行使有关“公共健康”方面的职权时，不能超越适当限度而行使联合国体系内其他机关的职权。毫无疑问，使用武力，军备管制和裁军这些问题是在联合国的职权范围内而不在专门机关的职权范围内。很难想象，一个专门机关仅仅需要表明：使用某类武器会影响到其追求的目的，因而其有权就使用此武器的合法性问题表示关注，这样一个观念对于该机关有什么意义呢？[20]

同时，从嗣后实践这个角度，就WHO大会所通过的有关报告或决议来看，其也从来没有涉及到威胁或使用核武器的合法性问题。至于请求发表咨询意见的决议中所提到的“包括WHO章程在内”这样的字眼是否就允许其提出这样一个问题，国际法院的意见同样是否定的。WHO没有权利就其职权范围外的一个问题来请求国际法院对其章程进行解释。[21]

针对有人提出WHO大会的第HWA46.40号决议是以多数赞成的方式通过的，因而其通过应被认为是有效的这样的观点，国际法院进行了驳斥。国际法院认为，一个决议，经过适当的程序得到通过，因而在程序上站得住脚，和该决议是否是在有权的情况下得到通过是两个不同的问题。多数国家根据程序要求通过一个决议，然而，如果该决议的通过具有根本缺陷，如系在越权的情况下通过的，那么，就不能据此得出该决议合法的结论。虽然国际法院此前曾说过，“每个机关，最起码的，必须决定其自己的管辖权，”[22]从这个角度看，WHO大会当然能决定自己的行为能力，相应地，WHO也有权就自己所考虑的问题请求国际法院发表咨询意见，但另一方面，国际法院也有义务使所请求的问题符合自己行使管辖权的条件。因此，既然《联合国宪章》第96条第2款规定了“组织的活动范围”和1948年协定第X条第2款规定了“权能”，国际法院就有义务解释WHO的章程。经过对WHO章程第75条的解释，国际法院所得出的结论是与WHO大会在上述决议中得出的结论不同的。[23]

据此，国际法院认为，WHO所提问题不在其职权范围之内。

二，法律问题评论

本案所涉及到的主要问题包括如下两个：

（1）国际法院基于规约第65条所享有的裁量权及行使此权力的限制。《国际法院规约》第65条规定，“法院对于任何法律问题如经任何团体由联合国宪章授权而请求或依照联合国宪章而请求时，得（may）发表咨询意见。”这是关于法院咨询职能的最基本的规定。对于此条，特别是其中的“得发表咨询意见”，应该如何理解呢？一般都认为，这一规定被理解为在是否应请求发表咨询意见方面，法院享有自由裁量权。[24]对于发表咨询意见的请求，法院是否回应，这由法院在根据各种因素考虑后进行决定。法院有权自己决定是发表还是拒绝发表咨询意见。在一般的情况下，法院是不拒绝发表咨询意见的。早在1951年关于《灭种罪公约》保留的咨询意见中，法院就指出，“对于发表咨询意见的请求，原则上，法院不得拒绝。”[25]法院拒绝发表咨询意见必须有“重大理由”（compelling reason）。关于此点，无论是法院还是部分法官，都曾经明确地阐明过。在1971年关于南非继续留驻纳米比亚的法律后果咨询意见中，法院就强调，拒绝发表咨询意见，法院必须像以往的实践那样，必须建立在重大理由的基础上。[26]作为国际法院院长的史久镛先生也确证了这一判断，“国际法院同其前身常设国际法院一样，一直认为，法院如果要行使裁量权决定不发表咨询意见，必须有重大理由。作为联合国主要司法机关，法院认为其尤其有责任与其他机关合作以促进联合国的工作。”[27]法院在决定是否发表咨询意见的时候，还必须考虑到如下两点：忠实于自己司法特性的要求；[28]和履行自己作为“联合国主要司法机关”的职责。[29]因此，法院在行使裁量权决定是否发表咨询意见的时候，其就必须考虑到三点：重大理由；司法特性；联合国主要司法机关。实际上，即使是在诉讼案件中，在确证了自己拥有关于案子的管辖权后，法院依然有权拒绝就案子的实体问题进行审理。无论是常设国际法院还是国际法院，对于自己这一拒绝的权利都是不怀疑的。[30]

就本案而言，“联合国体系”和“专业性原则”正是上述限制的具体体现。“联合国体系”意味着所追求的价值目标的共同性，以及体系内各机构的协调和统一性；“专业性原则”则意味着体系内的分工，意味着某些权利行使的专属性。不同机构在各自范围内行使相应的权利而不应侵入另一机构的权利范围。整份咨询意见正是建立在上述两个关键概念的基础上；咨询意见看到了联合国体系内部冲突的可能；如果不借助于这两个概念，这种可能将变为现实。通过这两个概念，联合国体系内各机构间的分工与合作才有可能顺利进行。通过上述三个限制的综合发挥效用，法院行使了自己的裁量权，第一次拒绝发表咨询意见。也正是在此种程度和意义上，国际法院履行了自己作为“联合国主要司法机关”的职责，保证了自己有效了参与联合国体系内的工作，并进而维护了联合国体系内的平衡和协调，而不是相反。

（2）联合国体系内不同机构间管辖权的关系。国际法院在意见第29段中谈到了“国际组织是自己管辖权的最终决定者”这一问题。法院区别了两个问题：一个问题，其按照程序被通过仅意味着其在程序上的成立，但其是否是在权限之内被通过，则与程序的合法是不同的问题。程序的合法并不能保证被通过的决议就一定合法，特别是当该问题被提交到另一国际组织进行判断时，情况就更是如此。WHO按照自己程序所通过的一个决议于WHO而言，其是一个合法的决议，该决议所涉及的问题于WHO而言，当然是在其职权范围之内；但WHO的这一自我认识于国际法院而言则无约束力。国际法院必须根据自己的管辖权来认识及决定该问题的合法性。国际法院一直主张“国际组织是自己管辖权的最终决定者”。法院的这一见解源于旧金山制宪会议曾通过的一项决议：“在联合国各机关日后运转的过程中，各机关将不可避免地就宪章规定该特定机关职责的部分进行解释。任何一个国际机关，当其在规定其职责和权力的国际文件下运转时，都会碰到这一解释问题。……当不同的机关就宪章的一个条款进行正确解释（correct interpretation）时，不同机关当然会有不同的见解，在这种情况下，就当然可能会产生困难。这样，不同机关当然可以坚持各自观点甚至按照自己观点行动……联合国的本质及其运转表明，不可能在宪章中引进这样一种解决上述问题的条款。如果两个会员国围绕宪章的正确解释有分歧，一如其围绕其他条约而起的争端一样，他们当然有权将此争端提交到国际法院。类似地，在情势适宜时，大会或安理会也有权就宪章某一条款的含义而请求国际法院发表咨询意见。同时，大会或安理会也有权通过另一种途径，即通过设立一临时性的法学家委员会（an ad hoc committee of jurists）来审查所提问题并发表意见的方式，或由大会和安理会举行联席会议（a joint conference）的方式来解决上述问题。总而言之，就宪章的解释问题而言，无论是会员国还是各机关，其都可以通过不同的途径来获得一个适宜的解释。没有必要在宪章中就这些不同的解决途径进行列举或规定。”[31] 国际法院对此决议的认识是：联合国每个机关，都有权决定自己的管辖权。[32]国际法院的这一见解对其此后的司法实践产生了相当重要的影响。一方面，当案子涉及到政治问题，有政治因素时，法院并不因此而不处理相关案子，只要该案具备法律因素，能够从法律角度作出回答；另一方面，当联合国其他机关如安理会也介入了法院自己所受理的有关案子时，法院从理论上从来就没排除自己的管辖权。

从“国际组织是自己管辖权的最终决定者”这个角度而言，国际法院具有审查其他任何国际组织决议效力的权力。从理论上来说，这一结论是成立的。国际法院是一个独立的司法机构，即使是在被请求发表咨询意见的时候，其作为司法机构行使司法职能的特性仍然没有改变。关于此点，国际法院在本案及其他案件中曾经反复强调。[33]但是，当我们把这样一个观点放在联合国体系内进行判断时，则仍然不免有所疑问。在该体系内，国际法院的首要特色不在于其司法性，而在于其是“联合国”的主要司法机关。国际法院有义务，有责任保证自己在此体系内的活动服从于联合国的统一性与权威性。这样，就联合国大会和安理会的决议而言，国际法院在理论上的司法审查权就会面临挑战。实际上，在实践中，国际法院还从来没有挑战过安理会决议的效力，即使是在“洛克比空难案”这样的案子中，其虽然给予了国际法院这样一个机会，[34]国际法院最终还是采取了自我抑制的态度，事实上肯定了安理会的管辖权优先于自己的管辖权。所以，从这个角度而言，“国际组织是自己管辖权的最终决定者”也仅具有相对性。但从另一角度来看，也许，正是因为国际法院拒绝行使这种司法审查权，才没有使自己在向“宪法法院”的道路上走的更远。如果法院因没有进行自我抑制而导致联合国各机关之间在管辖权问题上产生冲突，其将不利于建立“和谐的国际法律秩序”[35]。毕竟，国际法院所处社会的本质决定了国际社会在相当长的时间内是不可能接受“宪法法院”这样的观念和现实的。国际法院的自我抑制，正是建立在对现实的认识与把握的基础上。

三、提示与思考

法院在本案中并没有适用隐含权力理论。对法院的这一做法，你认为妥当吗？